乡村统筹、规划先行、服务大局、强化整治

——农村规划建设暨乡村振兴工作情况调研报告

“守初心、担使命、找差距、抓落实”，根据“不忘初心、牢记使命”主题教育要求及上级相关文件精神，为进一步了解我乡农村建设工作，黄埠乡党委、政府组成农村规划建设暨乡村振兴调研小组。通过与挂村工作队员、村“两委”干部、党员代表、人大代表和部分群众座谈、走访入户、交心谈心等方式开展农村农房建设情况调研。经调研，进一步了解黄埠乡各村在农村建设及乡村振兴中的做法和收获，同时也发现了一些新的问题。

党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，2024年中央一号文件详细阐释了实施乡村振兴战略的总要求，乡村建设得到了前所未有的关注和发展。按照上级领导部门的统一部署，调研小组详细了解我乡农村建设及乡村振兴战略的具体实施情况，并围绕怎样完善农房建设、推进农村规划实施落地，进而助力乡村振兴战略在黄埠乡实践发展进行了重点探究和思考，现将相关情况报告如下：

一、我乡农村农房规划建设的现状

黄埠乡共有10个行政村，村民小组104个，农村用地约X平方公里，农民建房已达3005幢，总建筑面积达59万平方米，人均住宅建筑面积47平方米。随着农村居民生活环境及质量的不断提高，大量农房建设如雨后春笋般遍地开花，没有规划的村庄建设混乱，私搭乱建、开山毁林等现象层出不穷。建设容易拆迁难，农村面貌要改善、乡村振兴发展都离不开规整的建设用地，无序的农村农房建设已经成为制约乡村振兴工作推进的重要瓶颈。

（一）“跑马圈地”的农村“豪宅”。随着经济发展和社会各界对农村未来的看好，加之大量外出务工农民收入不断增加，整个农村掀起一股“建房热”。因为农村建设总体上以住宅建设为主体，既没有规划，也没有建筑密度、容积率等限制，个别群众在原有宅基地随心所欲搞建设、滥占土地、开山毁林填堰等方式抢建、扩建、违建“豪宅”、“大院”，人均农村居民点用地不减反增，仅2024年，全乡人均农村居民点用地就达到了172平方米以上，农村人均用地规模偏高，空闲隙地多，集约利用程度低，大量农村居民点用地无法腾退复垦，在用地总体规模受限的情况下，城镇用地日趋紧张，阻碍了城镇化程度进一步提高。

（二）“浪费严重”的无规划建筑。农村房屋在用地、建设、安全等方面既存在隐患，也产生了大量的资源浪费。如一些花园、庄园式的建筑对农村整体风貌有不可逆转的破坏，随着美丽乡村建设的推进，后期进行统一风格改造的花费巨大。因普遍存在外出务工情况，农村房屋“空置率”惊人，部分村房屋长期空置率超过40%。

（三）“支离破碎”的农田土地。由于长期缺少村落布局规划，“逐水而居”、“沿路而建”的旧观念沿袭至今，全乡农村布局基本以道路、河流为主线，呈“一”字式排布，大部分农村规模小、分布乱、居住分散，没有大规模的聚集成中心村，连片大规模的农田更是屈指可数，严重阻碍了农业的规模化经营，影响了现代化农业体系的形成。

（四）“线长面广”的农村基建。由于小而散的居住状况，使得农村的基础设施配套建设工程量大、成本高、到位难、水平低，最重要的是使用效率低，有些甚至无法进行配套。据统计，仍还有40%的农村不能集中处理生活垃圾、70%的农村不能集中处理生活污水，10%的农村没有全面完成改厕，30%的农村主要道路没有路灯，15%的自然村、居民定居点离村委会距离超过5公里以上，100%的农村没有通天然气，70%的农村没有数码商务配送站点。无序建设透支了农村发展潜力，一些农村因为没有预留发展空间，在道路、公墓、电网、健身场所等方面建设举步维艰，如正在新建的清石线公路，因部分农房附属房屋无序建设挤占公共空间，导致可利用土地过于零散无法集中，导致规划时多次改线，而后在征迁工作中因没有达成共识，造成无法按时完成拆迁，制约了农村基础条件改善的进度。

二、我乡农村规划农房建设存在的主要问题及原因

农房建设的混乱与无序主要原因在于规划的缺位，其消极影响已日益显现，要推进乡村振兴战略必须正视和重视规划短板的问题。

（一）农村规划严重滞后。各类规划在市、县两级较为完善，但在乡镇农村等层级还相对滞后，一般仅有总体规划或水、电、路、气等大规划编制，集镇规划和更细微层面的农房建设具体规划很少，农村规划处在起步阶段，除部分美丽乡村建设示范村自行编制过规划，大部分农村发展蓝图都还是空白。

（二）规划体系较为混乱。目前涉及农村的各类规划之间存在自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题，安全饮水、道路交通、环境整治、全域旅行、污水处理、电力电信等规划由于各部门侧重点不同，在统筹农村规划编制中往往有很大的分歧，而且现有规划内容都较为简单，指导性、可操作性不强，擅自改变规划的建设行为屡见不鲜，农民自建房朝向、高矮、院落等都参差不齐，有些农户受迷信观念影响，在周边几十户房屋都“坐北朝南”的情况下坚持“坐西朝东”建房，还有农户为了“争风水”强行抬高地基，使整村风貌极不和谐，有新房无新村,农村的旧面貌没有得到根本的改变。

（三）规划意识仍然淡薄。由于历史原因,农民综合素质总体不是很高,对规划认识不高,积极性不大，由于“建设新不丢旧”的传统观念和缺少科学的农村用地退出机制，农民对规划的参与热情不高，不愿按规划执行和实施。而且村委会任期时间短,村干部更换频繁，村干部普遍存在着认为搞规划涉及群众利益多,多一事不如少一事的心理，认为规划得再好，没有钱也实现不了,不如不搞。还有部分干部群众对上级支持的期望值过高，等、靠、要的依赖思想严重，也直接影响到了农村规划的有效推进。

三、关于推进农村规划农房建设的几点建议

规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。农村规划不仅仅是简单的建设图纸，更是决定未来很长一段时期农村向哪里发展、农业往哪里集中、农民在哪里居住的重要依据，是回应和落实“乡村振兴”顶层设计的最细致、最具体的“基层设计”蓝图，抓住农村规划就是抓住乡村振兴的“牛鼻子”。对此，建议加快完善黄埠乡农村规划体系，切实发挥乡村振兴规划引领作用，加快推进“宜居宜业、产业兴旺、乡风文明、治理有效、生活富裕”的农村建设步伐。

（一）加快农村规划编制进度。一是强化统筹领导，要进一步统一思想认识，对全乡农村规划进行统一部署、统一标准，防止各自为战、随意规划。要根据相关农村规划文件精神，细化落实土地利用总体规划安排，为其它各类规划实施奠定基础；二是完善规划技术标准，要制定农村个人住宅翻建及拆迁安置规划标准，明确农村建筑项目选址、用地和设计方案的审查以及容积率、建筑退让、建筑间距、绿地率等技术指标, 提高建设品味，强化规划执行的政策依据；三是培训规划建设人员，要组织各村人参与规划培训或异地交流，通过直观的方式使基层村干部了解农村规划成效，提高其规划理论水平，培养本地规划力量。同时通过购买服务的方式，进行农村组团与设计公司签订规划编制合同，增强议价能力，保障后期跟踪维护水平。

（二）提高农村规划推进强度。一是强化投入保障，强化对农村规划的资金保障，明确乡财政对农村规划编制的投入比例,减轻各村自身财政负担。要强化与上级国土部门衔接，争取更多土地增减挂钩指标，将所得收益用于农村规划的实施，调动各界对 执行农村规划和开展土地整理的积极性；二是强化整体联动，要坚持多规合一，整合美丽乡村建设、农村环境整治、农村道路建设、传统村落保护等多项与农村规划建设密切相关的重要工作，强化规划、相关部门规划协调联动机制。要明确我乡党委、政府及村委的规划管理职责，完善农房建设规划审批程序。联动乡国土所和村建站职能，建立规划编制、管理、执法“三位一体”的规划实施体系；三是强化技术指导，聘请专业规划专家对相关规划人员进行联动指导，强化对各村的技术咨询、业务培训和规划审查。

（三）加大农村规划管控力度。抓住当前土地流转的契机，通盘考虑农用地、建设用地规划。一方面要对农村建设进行全面限制。严格实施土地用途管制，对原拆原建的宅基地，要严控占地面积和圈占范围，认真落实规划强制性内容，规范建设行为,防止在基本农田或自留地随意建设配套设施。对异地新建的农村房屋要严格执行建新拆旧、占补平衡原则，其余剩余土地全部征收为国有，严格禁止一户多宅。另一方面要科学规划确定农村居民点的布局和数量。对适宜集中建房的农村，要冻结零星建房，确定发展规模和发展空间，安排好公共设施和基础设施。结合农村实际情况最大限度地节约用地，充分体现现代化农村在区域范围内的“中心”地位和作用。研究制定相关配套优惠政策吸引农民适度集中居住，形成一批高标准、保障功能配套完整的农村集中居住点。

（四）增强农村规划实用程度。一是加大农村规划宣传。加大对农民的规划知识、规划意识宣教，为村民提供切实可行的参与渠道和途径，建立土地利用规划管理公开制度和可查询制度。充分利用各种媒体，向社会公开规划方案、规划实施措施和规划实施进展等信息，充分发挥广大群众对规划实施情况的监督作用。农村规划要充分考虑产业发展，广泛听取吸纳农村集体组织和产业大户的合理意见和建议，预留充分的未来产业发展用地。二是抓住主要矛盾。考虑长久以来各农村产业发展水平、自然地理环境、现有建设基础、村民的生活习惯等多种因素的影响，农村规划宜粗不宜细，要坚持留白为今后预留空间。要抓住农村用地的主要矛盾，保护农业用地、控制建设用地，减少对“点”的描绘，完善对“块”的规划，划定农村扩展边界，划分改造扩建区、新建区和保护区等不同类别区域，进行分类施策管控。三是坚持突出特色。从规划编制阶段突出黄埠乡乡村振兴战略特色，农村房屋作为农村规划建设的最小细胞，要进行相对统一的风貌设计，体现出各村文化的不同风格和田园文化特点。要对传统历史村落进行摸底调查，具有一定保留价值的建筑单体、建筑群要适当保留，避免大拆大建，保护传统的“乡愁”文化和乡村旅行景观的完整性。

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