2013年11月，中共中央出台了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2014年7月国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，2024年2月，国务院出台了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。随着户籍制度和城镇化改革的深入推进，农业人口往城镇迁移成为市民是当前人口迁移的主要趋势和潮流。但在市民化的进程中，相关的法制建设与市民化发展形势不相适应，出现了相关法律法规的缺失与滞后，阻碍了城镇化和市民化的发展，修改完善相关法律法规具有现实性和迫切性。因此制定、修改、完善相关法律法规，促进农业转移人口市民化具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、农业转移人口市民化过程中法律滞后性的主要表现

据不完全统计，目前我国有2亿多进城农村转移人员，一大部分农业转移人口将由农民身份转变为市民身份，城镇化水平将加快推进，到2030年我国经济总量将跃居世界第一，到2024年将有1亿左右的农业人口在城镇定居落户。农业人口市民化不仅对经济建设具有重大意义，从政治角度讲，它也是解决阶级分化的有效途径。但在农业人口转移的历史进程中，出现了立法进度滞后于政策出台，执法水平滞后于现实发展的要求，法律效果滞后于群众的期盼，整体法制环境的滞后导致一部分农业人口进城热情不高，一些地区城镇化发展进程不快。为确保农业人口“出得来，进得去，留得住”，必须对农业人口转移过程中相关法律的缺失与不足有一个足够的认识。

（一）农业人口转移过程中基础性立法不完善。户口管理法规在我国现行法律体系中具有基础性地位，我国法律调整的基本对象为公民，宪法、国籍法、居民身份证法对“公民”概念均有表述，公民的概念是基于国籍，国籍的概念是基于父母国籍和出生地、居住地①，我国《居民身份证法》规定“居民”是指居住在中华人民共和国境内的中国公民，从法条和字义上理解，以及从现实操作层面考虑，“公民”的身份最终是基于“居民”身份，直观一点讲，“中国公民”是指具有中华人民共和国居民身份资格的人。在我国的人口管理中，居民身份证件办理的前提是具有户口，户口是居民身份最基本的属性，但我国目前没有出台一部权威的《户籍管理法》，户口管理依据的是1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》以及各省、市、自治区出台的《常住户口登记管理办法》。立法明显滞后于现实需求，导致农业人口在大规模转移过程中，从出生登记、迁入迁出，到死亡注销的动态管控难以到位。如在HN省衡山县调查统计，2024年至2024年，该县共有 1204人未及时登记户口，有2700人未及时进行死亡注销，同时还有大量无户口人员存在，即“黑市”户口，全国这种普遍客观现象的存在就给国家安全、社会管理带来严重隐患。党的十八届三中全会后，国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，HN省人民政府颁布了《HN省实际居住人口登记和服务规定》，实行户口管理一元化，以合法稳定就业、合法稳定住所作为基本条件进行人口管理，从一定程度弥补了立法方面的不足，但行政法规难以取代法律规范性、普遍性、强制性特征所独有的地位，也难以实现法律所追求的社会效果。

（二）农业人口转移过程中存在政策、法规相互之间的失调。近年来，国家虽然出台了大量农业转移人口市民化的政策，但农业人口往城镇转移的速度并没有加快，除北、上、广、深等大城市外，在一些地区甚至出现了下降，在很多群众心目中，农村户口的含金量比城镇户口要更足。如衡山县总人口为45.6万，去年以来，共有 281人从农村迁往城市，共有470

人从城市迁往农村。从这组数字可以看出，农业人口从农村迁往城市的意愿并不强烈，而是更多的人选择从城镇迁往农村。“天下攘攘，皆为利往，天下熙熙，皆为利来。”很多农业人口不愿往城镇迁移，其核心还是利益问题，与农民休戚相关的是土地以及附着在土地上的相关利益，即农村“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）。由于没有有效解决农业人口的土地权益及流转各个环节上的法律问题，导致农业人口退出机制出现障碍。笔者长期从事户政工作，发现城镇人口“回流”现象较为严重，出现了逆市民化的发展趋势，其原因主要是农业人口不愿失去其在农村原有的利益。有几类法律问题较为突出：一是宅基地的继承权问题。一批农业户口进城后，发现自己或祖辈留下的住宅不能办理过户手续而要求回农村，因为宅基地属于集体土地，办理产权证必须是本人属于集体经济组织成员，要有本地农业户口。这种现象的发生就源于《物权法》、《继承法》和《土地管理法》之间的法条冲突。二是集体土地的权益归属问题。按《农村土地承包法》的规定，整户迁入城镇落户，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包方的耕地和草地②。《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理③。但《关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。农业人口将户口迁出农村进城后，发现自己已经被收回的土地被征收后可以获得高额的征地拆迁补偿费，附着在土地上的巨额利益驱使其产生强烈的回乡冲动，尤其在城乡结合部，随着开发进程的加快，土地升值迅速，农民要求回乡的现象尤为突出。从本质上讲，这是农业人口市民化的过程中，没有及时将农业人口退出时的土地归属及补偿方面的政策与法律统一，在市民化的过程中，就出现了政策与法律的冲突和操作层面上的现实矛盾，促使农业转移人口在进城的问题上面临两难选择，导致一部分人放弃进城，甚至进城后仍想返乡。三是农村土地的流转问题。现在，在农村有着一个较为普遍的现象，就是农村荒废的土地比较多。经过笔者实地观察，在农村荒废的土地粗略估计在25%以上，尤其在交通不便的山区，荒废的面积超过50%。我国《土地管理法》虽然禁止土地闲置、荒芜④，但农民进城后，大部分农业人口放弃了农业耕作，土地流转处于一种自发、无序状态，加之法律具体实施的失效，导致大面积荒废。我国作为一个传统的农业大国，人均耕地不足世界平均水平的40%，出现这种普遍现象，说明现行的土地流转法律、法规不健全，对这种浪费资源的行为要从各个层面、各个环节实施法律强制。

（三）农业人口进城后权益保护方面的法制环境不优。在我国现行法律法规体系中，农业人口进城后出现了市民和实际居住人口两种身份，实际居住人口是指在城镇有合法稳定就业、合法稳定住所的人员，但户口没有迁移到所工作、居住的城镇。这部分人是农业人口市民化的中坚力量，是处于农村迁往城市的过渡人群，由于这类人群自身综合素质相对较低，业务技能不专业、拥有的资本较少，往往处于社会较底层，也就是我们通常所说的弱势群体，他们在城市的住房、工作、救济、权益等方面得不到有效保障，因此在法律保护方面应有其特殊性。由于法律保护方面未及时跟进，在新闻报道中可常见炮轰其不公正性和不合理性，农民工遭受的不公正事实成为社会舆论攻击的焦点。如最为常见的“同命不同价”现象，笔者到当地人民法院进行了实地调研，调查发现农业转移人口遇到交通事故，在事故赔偿中，基于事故对象不同的法律身份具有不同的赔偿标准，导致法院判决的赔偿结果天壤地别，一起事故一般差距在40万左右，相差是非常悬殊的，这是典型的身份歧视。在农业人口转移的过程中，还存在就业、就学、就医、社保等保障方面的法规不完善，行政法规执行的力度不够，诉讼权利得不到保障。如“同工不同酬”现象，农业人口的劳动权益得不到有效保护，部分用工单位不与劳动者签订劳动合同，劳动合同关系不平等，事故责任自负，劳动时间长、强度大、待遇低、危险程度高等情况屡见不鲜。在城务工人员还出现子女教育问题，有大量

留守儿童滞留在农村，得不到很好的照顾和培养，如果带到城市就读，则出现“同校不同费”现象，城镇学校对务工子弟征收“建校费”、“择校费”等名目繁多的高额费用。

二、农业转移人口市民化过程中法律滞后的主要原因

农业转移人口市民化过程中法律滞后的原因是多方面的，我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会的决定性阶段，城镇化、工业化、农业现代化建设在改革开发以来迅猛发展，在这个过程中会遇到各种新情况、新问题。党的十八届四中全会作出了全面依法治国的重大决断，对法制提出了更高的要求，在农业人口市民化过程中也对法制寄予了更多的期望，出现了法制建设跟不上时代发展的潮流。同时，由于农业人口市民化进程中自身的一些特点决定其在法律制定、执行方面具有滞后性。

（一）法律调整对象的复杂性决定其具有滞后性。虽然中央出台了一系列有关城市化、农业现代化和户籍制度改革的政策，但法律法规的制定和出台是慢于政策的，这种情况的出现，究其原因，是由于法律制定过程中自身的一些规律决定的。同时，也是由于农业人口市民化过程中，涉及到的法律对象非常复杂，出台法律存在一些技术性障碍。首先是地区差别大，我国人口众多，地大物博，经济发展不平衡，法律调整必须考虑地区差异，法律的统一具有难度。其次行业差别大。农业转移人口涉及到各个行业，各个领域，每个行业的标准不一样，对法律的诉求也不一致。再次个体差异大。有的是个体经营者，有的是白领阶层，有的是体力劳动者，有的具有一定的经济基础，而有的处于社会底层，完全是弱势群体，这些群体在农业人口市民化的过程中，也转变为转移人口、待转移人口和具有潜在转移可能的人口等形态，法律调整起来的难度是很大的。

（二）法律调整内容的复杂性决定其具有滞后性。在农业人口转移的过程中，涉及到农业人口的利益是多方面的。首先是农民的土地利益问题，包括宅基地、自留地、耕地、林地，以及附着在这些土地利益之上的分配、收益权利，在没有完善解决这些根本利益的前提下，农业人口会有后顾之忧，会天然地产生焦虑感。其次是农业人口在城市工作、生活中的各项权益保障问题，涉及到就业问题、住房问题、社保问题、医疗问题、子女教育问题，没有一个安定、安全的环境，农业人口是不会选择迁徙城市的。再次是农业人口素质、技能的提升问题。农业人口进城后，要适应城市工作、生活的环境，需要进一步提升自身素质、技能，各级地方政府部门由于财力不济，无法完全解决农业人口的再教育、再就业问题。因此，法律调整农业人口转移中各个层面的内容十分广泛，纷繁复杂。

（三）法律体系的复杂性决定其具有滞后性。农业人口转移过程中应用的法律非常广泛，涉及到宪法、国家法、行政法、经济法、刑法、程序法等，各法规体系中还包括很多子系统法律，如民政法体系中就包含《婚姻法》、《收养法》、《兵役法》等，除此之外，还包括法规和司法解释，涉及法律可谓庞大复杂，有的法条的修改，牵一发而动全身。如《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《继承法》之间的冲突，体现了旧法往往滞后于新法，必须及时修改，出台相关司法解释，保持法律高效统一，便于实际操作，以适应新形势下农业人口在转移的过程中的需求。

（四）法律实施的复杂性决定其具有滞后性。农业人口转移过程中的法律实施，涉及到的执法主体非常复杂，除专业的司法机关外，还几乎涉及到各级政府及政府所有行政职能部门，

在执法的过程中，各部门适应的法律不一致，推诿扯皮、相互掣肘的现象经常发生。从守法角度讲，农业人口的法律素养较低，法制意识较为淡薄，守法意识不是很强，往往不懂或不会利用法律的武器保护自身的合法权益。尤其在面对弱势群体的具体的执行过程中，执法者往往会碰到法律与政策、法律与情理、法律与道德的冲突，导致执法难度加大，社会影响加剧。

三、加快推进农业转移人口市民化法制建设的主要对策

农业转移人口市民化的过程，涉及到诸多利益的调整和改革，点多面广，改革主体是政府的各个职能部门，被改革和调整的对象涉及到全社会人员，利益点几乎涉及到社会的各个领域。法律界要积极作为，敢于担当，以推进农业转移人口市民化为主线，运用法律手段，提高法制效能，推进和规范我国城镇化、工业化、农业化现代化建设。

（一）要在法律制定环节上强化顶层设计。农业人口市民化的法制建设是一个长期、复杂的系统工程，同时，针对农业人口市民化的各项改革是一种自上而下的改革，中央深化改革领导小组和全国人大等机构要强化调查研究，充分掌握农业人口市民化的现状和现行法律制约农业人口转移的深层原因，梳理出现行法律的缺失和不足，在法律制定环节上，强化顶层设计，针对农村人口市民化制定一个统一、规范、有效的法律规划，逐步修改、完善相关法律法规。各部门要从本部门的实际出发，修改和完善相关部门法，同时也要充分考虑国家的根本法律和政策，从大局出发，部门服从中央，局部服从整体，加快制定和完善本部门法律法规。

（二）要在法律执行环节上强化部门协作。涉及农业人口市民化的执法范围非常广泛，包括刑法、民法、行政法等，涉及的权益包括土地收益权、居留权、选举权、受教育权、劳动权、社保权等等。因此，作为执法主体的各部门，在规范、保护执法对象的过程中，要切实强化协作，充分运用法律手段，推动农业人口向城镇转移。一是要准确把握政策法律界限。在转移过程中，遇到部门法律有冲突的地方，或者遇到有的矛盾无法处理的，要以政策为指导，在党委政府的统一领导下，以解决农业人口的实际困难为目标，高效统一处置，促进农业人口顺畅转移。二是要强化执法的力度。各部门要强化农业人口全过程执法，在土地流转环节上，对农村土地要依法处置，解决农业人口的后顾之忧；要强化闲置土地的监管，杜绝土地荒芜、浪费现象的发生。对已在城市工作、生活的农业人口，要在其住房、就业等方面，在法律范围内，保障其合法权益，体现法律效果，努力实现“居者有其屋，病者有其医，勤者有其业，劳者有其得，童者有其乐，老者有其养” ⑤。三是要强化部门协同。各部门执法要强化沟通衔接，以大局利益为重，不得从本部门利益出发，导致农业人口转移过程中关卡重重，阻碍城镇化、市民化的发展。

（三）要在法律遵守环节上强化教育培训。客观的讲，农业人口的整体素质是要低于城市人口的，包括文化水平、法律素养、专业技能等，尤其是运用法律的自我保护意识较弱。对此，要建立农业人口的教育培训机制，强化对农业人口的教育培训，提高其综合素质和运用法律的水平，倒逼法律的出台和完善。一是要强化专业技能培训。专业技能培训是解决农业人口就业的有效途径，让农业人口获得合法稳定收入是解决一切问题的前提。各级各部门和专业培训机构要克服形式主义，让一大批农业人口真正获得掌握生存的真本领，为社会发展、公民业务技能提升作出应有的贡献。二是强化法律知识培训。要强化法律宣传和法律知识的培训，让公平正义的法制观念深入人心，促进农业人口的法律素养得到提高，守法意识得到增强，善于通过法律途径来维护自身合法权益。三是强化公民素质教育。要强化社会主义核心价值观教育，提高农业人口的道德素养，树立社会主义良好风尚，逐步融入到市民化、城镇化生活当中。

（四）要在法律监督环节上强化监督管理。首先是法律监督主体要切实担负其监督的职责，各国家机关、社会组织和公民在农业人口转移的过程中，要充分认识农业转移人口市民化的重大意义，充分履行自身的法律监督权利，对该类群体的法律实施过程进行更广泛、更有力的监督，确保社会公平正义。其次是法律监督的对象要自觉接受监督。国家司法机关和执法机关及其工作人员，在农业人口转移过程中，要自觉营造良好的执法环境，要严格依法办事、恪尽职守、廉洁自律，克服不作为、乱作为、慢作为弊病，杜绝“门难进，脸难看，事难办”、“冷硬横推”等现象，严禁以权谋私、以权代法、以权废法。再次是要多层次、全方位监督。要发挥专门监督的作用，人大、行政机关、检察机关、人民法院、政协等专门机构，要发挥专门监督的作用，为农业人口在享受法律权益，履行法定义务方面充当主力军，让他们切实增强法律安全感。同时，公民个人也要拿起法律武器，捍卫自身合法权益，正如毛泽东指出：“只有让人民来监督政府，政府才能不松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”⑥社会团体、新闻舆论要更

更多的关心、关注农业转移人口这一社会群体，按照法制的原则，理性地疏导和解决各类矛盾，促进民生改良，生活改善，让更多的人有更多的获得感、幸福感，在良好的法制环境下，促进社会和谐发展。

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