一、全面预算的内涵

（一）定义及目的

全面预算是有关企业发展战略、预算制定、预算执行、预算监督、预算考核一体化的综合管理体系，是将企业的业务流、信息流、人力资源流与资金流整合于一体，进而优化配置的一整套管理系统，全面预算以标准管理为基础，以战略目标为指引，呈现“全面、全过程、全员”的特点。全面预算的实施，可以实现以下目的：

1.有效配置资源。通过预算目标的细化与分解，指引企业各部门、各业务线的生产经营活动有序进行，可以有效纠偏，同时全面预算的执行情况可直接成为下一年度的财务、资金、人力等资源配置的依据，引导企业各部门、各业务线高效配置资源。

2.有效服务考核。通过预算的编制、分解下达、执行、分析预警、考核等，全面规范企业各个部门、各业务单元的权、责、利关系，成为企业绩效考核的基础。企业管理层根据全面预算目标的执行效果，结合人力资源管理，将全面预算的执行情况与考核评价相关联，可以不断地对绩效考核体系进行修正、优化，进而确保考核结果客观、真实、准确，切实发挥激励和约束作用。

3.有效控制风险。全面预算管理通过对企业下一年度生产经营情况的预计，可以初步估计与预测企业运营中的风险点，进而未雨绸缪，采取行之有效的防范措施，降低与规避风险。

4.有效服务企业战略。全面预算的出发点是企业的战略，编制的首要依据是企业的战略规划和年度发展目标，借助于短期、中期以及长期的预算，引导企业各部门、各业务线全面实现战略发展目标。

（二）实施流程

1.预算编制。预算编制是指企业根据国务院国资委全面预算管理规定及要求，遵循一定流程，制订综合预算和专项预算的活动。

2.预算执行与控制。预算执行是将预算由计划变为现实的具体实施步骤，是实现预算目标的关键步骤，也是整个预算管理工作的中心环节。预算控制是为达到各项预算目标，对预算的执行情况实行动态管理，通过控制找出发展过程中的偏差，并采取措施纠正，真正消除偏差，促进企业发展质量的不断提升和发展风险可控。

3.预算分析与调整。预算分析即经济活动分析或运营分析，主要目的是监测企业经济运营是否偏离预算目标，并通过分析将预算目标、市场状况、生产经营、财务资金等有机结合起来，提高整体管理水平。预算调整则是因企业发展战略发生调整、企业内部发生重大政策调整、市场形势发生重大变化等情况时，对元预算目标、方案进行的变更和调整。

4.预算考核与评价。预算考评包括预算管理工作考核和预算执行考核，前者指对企业预算日常管理工作和预算目标精准性进行的考核与评价。后者通过预算目标的实现情况，强化与企划、人力等部门间的协同，形成预算、考核和薪酬联动机制，提高预算严肃性和权威性，实现预算闭环管理。

二、存在的主要问题

（一）缺乏战略导向

现阶段，很多企业制定的全面预算目标，与其自身的战略目标出现脱节，突出表现在着眼于短期利益，缺乏长远目标与考量，着眼与成本控制，忽略资源配置。缺乏战略指导的预算，例如导致重视短期的目标，忽视长期发展目标，年度预算指标难以适应中长期企业发展战略的要求，月度、季度、年度和中长期的预算不能有效衔接，进而无助于甚至阻碍企业战略目标的实现。

（二）缺乏有效的组织管理体系

健全的预算组织管理架构是全面预算管理有效运行的基本环境。就成熟的现代企业而言，股东大会应是企业全面预算管理组织架构的最顶层，依次往下是董事会、董事长常务会、全面预算管理委员会、预算分管领导、全面预算管理机构，相关业务部门和所属单位则是预算的执行机构。但目前很多企业全面预算管理的实施，缺乏强有力的组织管理体系，更有甚者未形成基本的全面预算管理制度或规定，导致全面预算管理无章可循。

（三）预算编制缺乏科学性

全面预算编制的合理性，以及预算执行的结果，直接关系着企业的经济利益。但是呢目前，不少企业的预算编制缺乏科学依据，不能全面考虑生产经营过程中的各种因素对预算目标的影响，是的预算工作难以有序开展。如预算目标不够系统，对企业发展的短板未进行对标管理；预算的估值简单化、形式化，内容相对空洞，缺乏合理性；全面性不够，与企业所面临的市场发展趋势不匹配，与企业机构调整不匹配等等，直接妨碍预算的执行与分析。

（四）预算调整缺乏弹性

不少企业的预算调整形同虚设，不能够很好的反应市场变化和环境变化。突出表现在：一是市场环境发生变化后，原有的预算办法可行性下降，但企业却未能及时调整预算编制办法。二是当企业面临的市场情况发生重大变化后，企业的预算管理未能及时作出应对，缺乏有效的预算调整机制，没有弹性和灵活性。

（五）预算执行缺乏有效的管控

国内不少企业在执行预算环节中，欠缺行之有效有效的管控手段与分析调整机制，导致预算执行非常随意，超支情况频发，预算缺乏权威。甚至超预算时盲目追加预算，乃至为完成预算指标，年终前突击调节预算中的关键指标，一方面对预算执行部门或单位带来负面影响，另一方面为超支部门或单位将超支目标转化为刚需提供可趁之机，使得整个预算管理流于形式。

（六）预算考核缺乏力度

实际工作中，不少企业的预算考核奖惩机制不合理性，比如过多重视员工收入的公平，因担心员工心理失衡，而不敢进行奖惩，无法体现“效益优先”原则，严重影响员工积极性；也如预算管理的全员参与性不足，预算结果与普通员工没有直接联系，而只是与高管层挂钩等。这些都导致全面预算考核流于形式化，没有力度，无法实现既定的预算管理目标。

三、改进的对策

（一）战略思维

战略是企业发展的愿景和蓝图，也是企业未来发展的路径，战略的有效制定和实施，决定着企业生产经营的目标、持续性和灵活性。全面预算管理是企业战略的重要组成部分，企业战略的实施和执行，离不开制定科学且详尽的全面预算。只有借助全面预算，才能统筹规划影响企业战略的市场环境、竞争态势、内外部威胁、企业拥有的竞争优势和资源优势、企业的短板与不足，进而扬长避短、统筹规划，确保各部门、各业务线充分挖掘现有资源，开拓创新，实现企业发展目标。更为重要的是，当企业所在环境发生重大变化，或面临突发事件的，以企业发展战略为导向与指引的全面预算才能进行有效的分析、预警和调整。

一是全面预算的目标体系应与企业发展战略的目标体系相一致、相匹配，而且要服务于企业战略的整体目标体系。应如同企业发展的战略目标规划一样，确定全面预算管理的短期目标和长期目标。短期预算目标服务于一年内的生产经营与管理活动，以提高企业短期经营业绩为主导，目标应具体、明确、全面。长期目标体系则应着眼于未来，目标可相对相对粗放。

二是企业所制订的发展战略务必做到科学、合理，防止泛泛而谈、大而空；全面预算要对战略目标进行分解，要具体、详尽，具有可操作性。

三是全面预算要随着企业发展战略的调整而调整，要做到适时变通。随着企业内外部环境的变化，企业发展战略必然随之进行调整，全面预算也要相应地进行及时的调整。

（二）建立健全预算管控体系

应以全面预算管理委员会为核心，建立金字塔式的预算管理组织体系，强化预算管理工作的组织领导，形成跨部门的协同联动机制，建立纵向到底、横向到边的预算管理机构。

一是审议机构，典型公司制的企业，其预算管理审议机构应包括董事会、董事长常务会、全面预算管理委员会。公司所属各级单位的预算管理审议机构可结合自身特点加以明确。

二是日常管理机构，典型公司制企业的日常管理机构为全面预算的管理机构，多设在财务资金部门，主要负责预算管理具体事宜。企业所属分子公司应参照企业总部设立全面预算管理机构。

三是预算执行机构，泛指所有列入预算户头的单位和承担有关预算指标的部门，主要负责预算编制、执行、控制、分析、监控等工作。

（三）编制科学的预算指标

一是规范编制的流程。总的来说，有三种方式，一是自上而下的方式，上级将预算目标或指标直接分配给下级执行；二是自下而上的方式，上级更多的听取下级的意见共同制定预算目标；三是两种方式结合的混合式，上级自上而下充分沟通后确定预算目标，下级自下而上进行有效的预算实施和监控等。

二是确定编制的路径。大体上可以分为两类，一是从全面预算出发的营运路线，即：市场预测——销售额预算——生产任务预算——生产成本及费用预算——预计损益表和现金流量表——预计资产负债表；二是从全面预算出发的财务路线，即：资本预算——现金预算——预计资产负债表和现金流量表。

三是选用科学的编制办法。一是零基预算，即预算目标的确定不是简单对以往生产经营数据的简单增减，而是对收入、成本、利润等重要指标的详细预计，从零开始的全新预算；二是根据企业所处的行业周期进行预算的编制，对于建设期的企业，应以资本预算为主；成长期和成熟期的企业则以零基预算为基础；衰退期企业可选择停产状态下可能发生费用与亏损的预计额孰低原则；三是以质询协商方式确定预算指标，即全面预算指标编制流程中，先由各预算责任部门和单位，依据企业战略规划制定本单位的预算目标，然后由企业总部与各预算责任部门或单位进行质询对话，在质询中达成上下一致。

（四）重视全面预算的分析与调整

全面的预算分析内容应包括预算期间的预算完成情况，内外部的经济形势分析等，并结合企业所面临的机遇和挑战，提出下一阶段主要指标的预测安排，以及拟采取的各项应对措施。针对实际完成情况和预算目标差异较大的，应分析该差异属于有利差异还是不利差异，并分析其产生的原因，对于产生的不利差异，还应该提出缩小不利差异的措施。预算分析可融合在各项经济活动指标的分析之中，也可对重点考核的预算指标单独分析。 

全面预算一经批准，原则上不得随意更改与调整，确需调整预算的，应当履行严格的调整审批程序，而且调整后的预算仍应保证预算指标体系的整体协调性、合理性和可执行性。触发预算调整因素一般包括企业发展战略发生调整，重新调整经营计划；企业内部发生重大政策调整；市场形势发生重大变化，需要调整相应预算；国家政策发生重大变化，发生不可抗力的事件等。

（五）强化全面预算执行的控制

全面预算控制的核心就是强化对预算关键性指标的控制，通过控制找出发展过程中的偏差，并采取措施纠正，真正消除偏差，促进企业发展质量的不断提升和发展风险可控。主要工作手段包括：

一是预算执行机构要做好预算的层层分解工作，要从横向和纵向落 实到下属公司、总部各部门、各岗位，同时还要根据指标的期间进行分解。 

二是预算执行过程中要注意强化监控，确保企业内部各单元在经营活动中全面执行预算。 

三是预算执行中要强化对总体目标的控制，积极关注实际完成和预算目标的差异，确保预算目标的完成。 

四是 预算执行中要按照季度、半年度和年度对预算执行情况进行总结形成报告并报上级单位（个别预算指标可细化到月或周）。

（六）优化全面预算的考核评价

全面预算的考核评价应坚持长期与短期目标相结合，结果与过程评价相统一的原则。

一是要注意预算考核指标的全面性，应将企业内部与外部的考核指标均纳入考评制度。

二是增加预算考核中的反馈环节，要及时将考核中遇到的问题反馈给企业管理层。

三是要创新员工激励制度，有效调动职工的积极性，使企业整体利益得到保障。

（七）提高全面预算的信息化管理水平

通过建立覆盖全部业务的全面预算管理信息系统，可有效提高预算管理工作的效率和标准化程度，为决策层提供有力支持。通过预算信息系统，可将预算与战略规划、年度考核和财务报表信息进行整合，实现多维数据共享。通过预算信息系统，定期进行预算执行分析，出具预算执行情况报告，可及时发现预算差异和风险信息，增强预算工作分析判断能力和快速反应能力，推进公司战略规划落地。

为此，全面预算管理机构须在规定时间内通过预算信息系统完成预算数据的编制、审核、汇总、平衡、审批、批复、分解、调整、监控、分析、预警等，并关注对数据的版本管理。全面预算管理机构发生新机构设立或旧机构撤销导致管理口径发生变化的，应及时上报上级单位备案，以便上级单位在预算信息系统中及时对其预算管理口径进行调整。

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